备受关注的国家版“两票制”政策正式落地。记者从国家卫生计生委今天召开的例行新闻发布会上获悉，今年将进一步扩大“两票制”实施范围，争取2018年在全国推开。

国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年梁万年表示，2017年，要全力推进11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市，按照“两票制”的要求来推行，也鼓励其他的地区积极推进。公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”，鼓励其他医疗机构推行“两票制”。

“两票制”为何如此受关注?“两票制”能摁住虚高药价吗?

一、“两票制”为何如此受关注?

“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。

在我国，药品销售主要有两种模式，一是自主销售，一是代理销售。一部分大药企有自己的销售渠道，可以直接售药到医院、药店等终端。而大部分生产企业采用代理销售模式，经过层层代理，最终销售到医院或零售药店等，再卖到患者手中。

代理销售模式中，从生产企业到医院或药店，经过了层层代理，层层加价，中间经过三票、四票甚至更多票，出厂价与最终销售价格之间相差巨大，“挂靠”“走票”等违法违规现象普遍存在。

“过票洗钱”助推虚高的药价，成为百姓抱怨“看病贵”的重要原因之一。

梁万年表示，在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，是规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价的重要抓手，是净化流通环境、打击“过票洗钱”、强化医药市场监督管理的有效手段。有利于实现药品质量、价格的可追溯，保障群众的用药安全;助推企业的转型升级、促进医药产业健康发展。

二、力推“两票制” 特别鼓励“一票制”

梁万年表示，2017年，我们要全力推进11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市，要按照“两票制”的要求来推行，也鼓励其他的地区积极推进。公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”，鼓励其他医疗机构推行“两票制”，争取2018年在全国推开。

《通知》要求，各地、各部门要积极为“两票制”的落地创造有利条件，打破利益的藩篱，破除地方保护，支持建设全国性、区域性的药品物流园和配送中心，推进药品流通企业仓储资源和运输资源的有效整合，多仓协同配送，允许药品流通企业异地建仓，在省域内跨地区使用本企业符合条件的药品仓库等政策措施。

另外，在整个实施过程中，特别鼓励各地结合实际，创造条件实行“一票制”，即鼓励医疗机构和生产厂家直接结算药品费用，生产厂家和配送企业结算配送费用。

三、界定标准适度放开 四种特殊情况可例外

梁万年介绍，为保证“两票制”平稳落地，保障药品及时有效供应，《通知》还对以下四种情况做了特别的规定：

一是顺应现代药品企业发展趋势，对药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业所设立的仅销售本企业(集团)药品的全资或控股商业公司(全国仅限一家商业公司)，境外药品国内总代理(全国仅限一家国内总代理)可视同生产企业。对药品流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。

二是为保障基层药品的有效供应，规定药品流通企业为特别边远、交通不便的乡(镇)和村级医疗卫生机构配送药品时，允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票。

三是为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急(抢)救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理。

四是对麻醉药品和第一类精神药品流通经营，仍按国家现行规定执行。

四、药品流通 销、购“两票”如何把关

梁万年指出，“两票制”实际是从发票入手的，是从源头上来控制的。真正要让“两票制”落地有须严格执行药品购销票据管理的规定。

药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理的有关规定，开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

流通企业购进药品，应主动向生产企业索要发票。

公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据，以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化的手段验证“两票制”。

五、多部门联动稽查 建立违规“黑名单”

为切实加强“两票制”落实情况的监督检查，确保改革措施的落地落实。《通知》要求，各省(区、市)药品集中采购机构要加强药品集中采购工作监督管理，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送的资格，并列入药品采购不良记录。

卫生计生、中医药行政部门要加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，对索票(证)不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员的责任。

食品药品监督管理部门要将药品生产、流通企业实行“两票制”情况纳入对企业监督检查的范围，对涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。

税务部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，依法加大对偷逃税行为的稽查力度。

据国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫介绍，国家税务总局今年开通了全国增值税发票查验平台，从1月1日起，包括医院在内的所有单位和个人，无论在什么地方，哪个地区开具的增值发票，都可以登陆统一的增值税发票查验平台，对包括清单在内的全票面信息进行查验。以医院购进药品发票为例，可以通过查验平台对发票中的开票日期、购销双方的信息、药品名称、药品的规格型号、数量、单价、金额等内容进行全面的查验。

六、边远地区允许“三票” 杜绝“四票”

特殊情况，特别是边远、交通不便的地方，允许“三票”，但要杜绝“四票”。

梁万年说，有一些很边远的地方，如果严格“两票制”，可能在短期内很难保证药品的及时供应和配送。为了有效解决这个问题，文件上规定对一些特别边远、交通不便的地方，可以在执行“两票制”的基础上再开一次票。目前是为了保证这些地区老百姓药品的及时供应。

梁万年同时强调，限定只能为乡镇卫生院或村级医疗卫生机构配送，在边远地区的县级以上的公立医疗机构还是必须要坚定不移的执行“两票制”。

七、保障“两票制”落地有四大法宝

一是必须严格执行药品购销票据管理的规定。“两票制”实际是从发票入手的，是从源头上来控制。

二是要鼓励地方创造条件支持“两票制”的落实。一个方面是支持建设全国性的、区域性的药品物流园区和配送中心，要推进多仓协同配送，要允许药品经营企业异地建仓，在省域内跨地域使用本企业符合条件的药品仓库等等，各个地方政府要紧密配合，允许异地建仓，允许多仓协同配送，但是不要开票，要支持这一项改革政策。

第三，加强对“两票制”落实情况的监督检查。我们要求药品集中招标采购机构要将“两票制”的执行情况作为药品企业的投标中标和配送的必备条件。

第四，要加强政策解读，营造良好的社会氛围。“两票制”是流通领域的一个重大改革，一定要把改革的必要性、改革的意义、改革对老百姓所带来的好处讲清楚。让我们的企业能够理解我们为什么要推行这项改革。

八、“两票制”能摁住虚高药价吗?

梁万年表示，药价虚高，是当前医改必须要解决的一个问题，也是老百姓的强烈呼声。“两票制”实际上是从流通领域入手，把过去药品从生产厂家到医疗机构的多票多环节，压缩到现在的两票，中间的水份大大减少。为老百姓和医保基金节省了费用，保障了医保基金的安全。

另外，“两票制”实行以后，整个流通环节透明化了，药品从生产厂家到医院，医院进的是什么价，卖的是什么价，这个中间过程开两票，税务部门就能够看到每一票到底加了多少价。整个流通环节透明化，有利于我们及时发现一些违法违规的开票，给予打击处理。